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05/10/2013

En France, 15 % des investissements sont réalisés par la puissance publique

lu sur :

http://www.lemonde.fr/economie/article/2013/09/22/evaluer-les-choix-d-investissements-publics_3482415_3234.html

Evaluer les choix d'investissements publics - Le Monde

LE MONDE | 22.09.2013 à 16h41 • Mis à jour le 23.09.2013 à 12h11 |Par Emile Quinet (Ecole d'économie de Paris)

En France, 15 % des investissements sont réalisés par la puissance publique, dans des secteurs aussi importants que le transport, l'énergie, la santé ou l'éducation. Ces dépenses publiques façonnent à long terme, parfois pour plusieurs siècles, l'aspect de notre pays, la qualité de son environnement, sa capacité à affronter les défis futurs.

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Leur financement reposant en large partie sur l'épargne publique nationale, ressource précieuse et aujourd'hui raréfiée, il importe que la décision de réaliser tel ou tel projet soit prise de la manière la plus éclairée possible. C'est pourquoi la loi de programmation du 31 décembre 2012 a rendu obligatoire l'évaluation socio-économique des investissements civils de l'Etat, c'est-à-dire de chiffrer l'utilité sociale d'un projet.

Comme dans une entreprise privée, il s'agit donc de comparer les coûts de réalisation aux avantages procurés. A cette différence près que les coûts et les avantages doivent être déterminés non pas pour la seule entreprise en question, mais pour l'ensemble des membres de la collectivité nationale.

Outre les conséquences financières, le calcul doit donc appréhender les effets non marchands, par exemple les impacts sur l'environnement. Le taux d'intérêt bancaire, qui compare les sommes en jeu à des années différentes, est ici remplacé par un taux fixé par l'Etat, appelé "taux d'actualisation". Ce taux joue un rôle central, car il traduit notre arbitrage entre le présent et l'avenir : plus il est bas, plus nous nous montrons soucieux des générations futures.

Ces principes sont simples, mais leur mise en œuvre est éminemment délicate : quelles valeurs donner au temps, à la vie humaine, à l'environnement, à la biodiversité ? Selon quels critères ? Les évaluateurs ont besoin de guides pour réaliser des estimations à la fois justes et comparables entre elles.

INSERER L'ÉVALUATION DANS LE PROCESSUS DE DÉCISION

L'Etat s'est préoccupé depuis longtemps d'élaborer de tels guides. En attestent plusieurs rapports officiels qui, depuis les travaux fondateurs de Marcel Boiteux en 1994, abordent l'un ou l'autre des aspects du calcul socio-économique. Le dernier rapport à traiter la matière dans sa globalité datait de 2001 : il devenait nécessaire d'actualiser les paramètres, d'intégrer les avancées de l'analyse économique, deprendre en compte les grands défis environnementaux et le risque, une caractéristique majeure du monde actuel, jusqu'ici curieusement absent des évaluations.

Il importait aussi et peut-être surtout d'améliorer l'insertion de l'évaluation dans le processus de décision : elle n'est utilisée de façon systématique que dans le secteur des transports, elle se développe lentement, trop lentement, dans celui de la santé, et elle régresse dans celui de l'énergie.

Et là où elle est pratiquée, elle ne participe guère à la prise de décision. Le constat exprimé dans l'exposé des motifs de la loi précitée est sur ce point sévère : "Les choix d'investissement sont aujourd'hui insuffisamment étayés. Les procédures d'évaluation préalable et le processus de décision ne permettent pas toujours de hiérarchiser les projets et de faire prévaloir ceux qui seront les plus utiles à la collectivité."

Les recommandations publiées le 18 septembre par le Commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP) portent à la fois sur les techniques et sur la gouvernance de l'évaluation. Il met ainsi à jour des valeurs de référence.

Sans surprise, celles des biens non marchands sont en forte augmentation : la valeur statistique de la vie humaine augmente de 100 %, les coûts unitaires de la pollution atmosphérique et du bruit d'environ 50 %, la croissance du prix du carbone sera supérieure à celle envisagée jusqu'ici.

Le rapport préconise aussi d'enrichir les évaluations grâce aux récentes avancées théoriques, comme celles par exemple de l'économie spatiale, qui permettent de prendre en compte les "effets d'agglomération", c'est-à-dire les conséquences favorables de la proximité géographique des entreprises sur leur productivité.

PRENDRE EN COMPTE LES MUTATIONS EN COURS

Il transpose également au cadre socio-économique la décomposition, classique dans les marchés d'actifs, du taux d'intérêt entre taux sans risque et prime de risque, cette dernière pouvant être interprétée comme un supplément de rentabilité demandé par la collectivité pour accepter de supporter le risque.

Il recommande ainsi une nouvelle valeur de 2,5 % pour le taux d'actualisation sans risque (contre 4 % auparavant), et fournit les méthodes pour calculer la prime de risque correspondante, en transposant sur le plan socio-économique les coefficients utilisés par les marchés financiers pour traduire la volatilité de chaque investissement.

Enfin, il prescrit la prise en compte des formidables mutations en cours – transition énergétique, crise écologique, réchauffement planétaire ou révolution numérique. Car il n'est plus possible d'extrapoler l'avenir en supposant que le développement économique du pays se fera dans le même cadre qu'aujourd'hui. Il faut replacerl'évaluation des investissements au sein d'une réflexion prospective sur notre société et sur son développement à long terme.

Mais ces recommandations techniques resteront lettre morte si elles ne s'insèrent pas dans les processus de décision eux-mêmes. Cela suppose une plus grande transparence dans la présentation des résultats de ces évaluations au public. Cela suppose également de fiabiliser les calculs, car ils font appel à des techniques et à des modèles de plus en plus sophistiqués.

La commission recommande également le développement d'expertises indépendantes. Il convient enfin, puisque les investissements sont l'objet de débats publics, d'entreprendre un effort majeur de pédagogie et de communication.

Le rapport, que nous n'avons ici esquissé qu'à grands traits, se veut un point de départ et non un aboutissement. Nous souhaitons qu'il soit à l'origine d'une extension de l'usage de l'évaluation socio-économique, car il reste encore beaucoup à faire pour que celle-ci joue le rôle qui lui revient dans la prise de décision.

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